Krajina jako vzácný statek

Poznatky veřejného ochránce práv týkající se povolování průmyslových zón a velkých podniků, silnic, dálnic a jiných infrastrukturních staveb

OCHRANA KRAJINY

Obecně je možno konstatovat, že škála podání fyzických a právnických osob směřujících ochránci, do nichž se ochrana krajiny promítá, je velice rozmanitá, počínaje těmi, které upozorňují na problematiku územního plánování, přes zpochybňování procedur hodnocení vlivů na životní prostředí (EIA), až po podněty, napadající již konkrétní záměry v konkrétním území. Ať už se požadavek na zachování přírodních a estetických hodnot území (respektování krajinného rázu) v podnětech objevuje přímo či z nich vyplývá spíše jen zprostředkovaně, je ochránce povinen ho při svém hodnocení vzít v potaz a zaujmout k němu stanovisko. Je však třeba současně poznamenat, že ochránce nepředstavuje další instanci ve správním procesu, nemůže proto nahrazovat správní úvahu správního úřadu (tj. posuzovat zda měl či neměl být souhlas k zásahu do krajinného rázu v konkrétním případě udělen), ostatně mu to ani z hlediska odbornosti nepřísluší. Může tak pouze posoudit, zda zákonné meze správního uvážení nebyly překročeny, zda správní úřad ve své správní úvaze postupoval v souladu se všemi právními předpisy a svoji úvahu řádně odůvodnil, resp. zda závěry, které dovodil, mají oporu v podkladech řízení.

Jakkoliv můžeme být přesvědčeni o tom, že určitý stavební zásah v území je pro člověka a jeho aktuální potřeby tím nejlepším řešením, pokud si nepoložíme otázku, zda je to také správné řešení pro krajinu, může se lehce stát, že to, co se nám zpočátku zdálo být pro člověka dobrým řešením, se v kontextu s devastujícím zásahem pro krajinu najednou ukáže ve zcela jiném světle. Ochránce proto se znepokojením sleduje často benevolentní přístup orgánů veřejné správy k ochraně volné krajiny, potažmo zemědělské půdy v okolí velkých sídel. V tomto směru je předmětem kritiky ochránce povolování umístění průmyslových zón na nejkvalitnějších půdách či chaotická, bez rozmyslu, ad hoc realizovaná výstavba nových satelitních sídlišť, mnohdy zcela uměle zasazených do určitých krajinně, kulturně a sociálně stabilizovaných venkovských sídel. Je zřetelné, že ochrana zemědělské půdy a krajiny bývá v takových případech odsunuta na druhou kolej. Bohužel i plochy tzv. brownfields jsou investory většinou přehlíženy s tím, že neodpovídají požadavkům na bezkonfliktní realizaci jejich záměrů. Je-li však pro investora jednodušší a levnější stavět tzv. na zelené louce, měly by zde být právě orgány veřejné správy, aby ho v jeho činnosti žádoucím způsobem usměrnily. 

KONCEPČNÍ POSOUZENÍ, SROVNÁNÍ VÍCE VARIANT

Z pohledu činnosti veřejného ochránce práv necitlivé zásahy do krajiny s sebou nesou takové projevy, jako jsou hromadné petice a stížností lidí vyjadřujících nesouhlas tu s vedením trasy dálnice, povolením dobývací činnosti, výstavbou velkokapacitní továrny apod. V těchto případech se k proceduře územního plánování přimykají procesy na úrovni posuzování vlivů na životní prostředí. Často je v podnětech ochránci zpochybňována, mj. s argumentem předpokládaného výrazného zásahu do krajiny, plánovaná výstavba liniových infrastrukturních staveb (dálnice, vedení vysokého napětí, vodní cesty). Ochránce je zde konfrontován s nedostatky, spočívajícími v absenci koncepčního posouzení, v nedůsledném zhodnocení a vzájemném srovnání více variant apod. Mělo by být právě úkolem nezávislé státní správy, aby, zejména s využitím institutu posuzování vlivu na životní prostředí (tzv. EIA), veškeré skutečnosti ke konkrétní investici se vážící rozkryla, a zajistila objektivní zhodnocení relevantních variant (včetně komplexního zhodnocení zásahu do krajinného rázu).

Podle poznatků ochránce se při začlenění rizikových faktorů do území projeví každá nedůslednost při přípravě záměru. Ochránce se setkává s tím, že záměr není dostatečně zhodnocen předem, neprojde všemi zákonem předvídanými procesy (např. EIA) a tyto procesy jsou teprve dodatečně nějakou formou „suplovány“, v pozadí přitom nelze přehlédnout snahu „přizpůsobit“ je co do výsledku již realizovanému záměru.

Ochránce upozorňuje, že nedodržení zákonných postupů již při přípravě záměru s sebou nese řešení problémů ex post, kdy již  mnohé souvislosti není možno objektivně posoudit a rozkrýt (typicky nemožnost variantního posouzení umístění záměru). Mezi negativní jevy, které ochránce rovněž kritizuje, patří „podhodnocování“ zamýšlených záměrů v území či jejich rozdělování a schvalování „po částech“. Tímto způsobem jsou v některých případech opět obcházeny procedury posuzování vlivů, a před veřejností jsou tak zamlžovány skutečné dopady do území.

ROLE ÚZEMNÍHO PLÁNOVÁNÍ

V souvislosti s nedůsledně prověřenými účinky dopravních staveb, velkoplošných prodejen a skladových areálů a jejich následnými negativními dopady na okolí upozorňuje ochránce také na podcenění role územního plánování ze strany měst a obcí při realizaci rozvojových záměrů. Každé lidské sídlo se svým jedinečným umístěním v krajině je složitým urbanistickým organismem, jenž se vyvíjí v čase a prostoru s určitou setrvačností. Proto každý neuvážený a předem důkladně nezhodnocený zásah může tento svébytný organismus a jeho fungování na dlouhou dobu negativním způsobem ovlivnit. V této souvislosti nelze pominout, že obec jako schvalovatel územního plánu vystupuje v roli jakéhosi „manažera území“, neboť je to ona, kdo v podobě územně plánovací dokumentace formuje budoucí podobu území a zásadním způsobem ovlivňuje jeho fungování z hlediska regulace nejrůznějších zájmů prezentovaných posléze v regulativech funkčního využití území. Ochránce je konfrontován s případy, kdy obce neumějí územní plánování aktivně využívat ve své činnosti, nebo kdy dochází i k nerespektování regulativů funkčního využití území ve smyslu schválené územně plánovací dokumentace. Důsledkem bývá typicky urbanistické a architektonické ztvárnění zástavby narušující krajinný ráz území, potažmo tradiční strukturu a podobu vesnické zástavby, jakož i ohrožování přírodních hodnot území (zvláště chráněná území, biokoridory v krajině) rozrůstající se zástavbou. Právě zvládnutí růstu sídel je dle názoru ochránce, se zřetelem na současnou neuspokojivou situaci, jedním z klíčových úkolů územního plánování.

ČINNOST STAVEBNÍCH ÚŘADŮ

Samostatnou kapitolou je činnost stavebních úřadů, které si mnohdy neuvědomují svoji zásadní roli z hlediska povolování jednotlivých záměrů ve svém územním obvodu (princip univerzality rozhodování o území stavebními úřady), a tedy svůj podíl odpovědnosti za zachování vzhledu krajiny a jejich hodnot. Bez řádného projednání ze strany stavebních úřadů existují v území motokrosové či golfové areály, areály k nakládání s odpady apod., ačkoli právě místně příslušný stavební úřad je institucí, která má mít přehled o všech stavebních, ale i jiných aktivitách, týkajících se využívání území. Místně příslušnému stavebnímu úřadu tak přísluší uvedené aktivity v mezích právní úpravy regulovat.

PŘÍPADY

Zájem veřejnosti v poslední době znovu upoutal spor o „odškodnění“ sedláka Jana Rajtera, v sousedství jehož pozemků na Mostecku byl na kvalitní zemědělské půdě, navíc zcela bez zhodnocení zásahu do krajiny, postaven závod na výrobu hliníkových hlav motorů. Jak známo, vláda na vyřešení „problému“ uvolnila 234 mil. korun, dalších 26 mil. přidá město Most, s tím, že jejich vyplacení bylo podmíněno stažením všech soudních žalob, v souvislosti se zřízením průmyslové zóny a výstavbou závodu, Janem Rajterem uplatněných. K tomuto kroku se veřejnoprávní instituce odhodlaly poté, kdy sedlákovi začaly dávat za pravdu i soudy.

Není již žádným tajemstvím, že se „průmyslová zóna Joseph“, do níž byl závod situován, městu Most, potažmo státu, značně prodražuje. Paradoxem přitom zůstává, že kupříkladu právě v předmětné kauze veřejný ochránce práv již v červnu 2002 poukázal na vážné nesrovnalosti, které záměr provázejí (zabrání nejkvalitnější orné půdy v tradičně zemědělské oblasti, vysoké náklady na přivedení nezbytné infrastruktury, minimální dopad na zaměstnanost v regionu), seznámil s nimi příslušné instituce (počínaje Magistrátem města Mostu, přes tehdejší Okresní úřad v Mostě, nově vznikající Krajský úřad Ústeckého kraje, až po Ministerstvo životního prostředí a Parlament ČR) a vyzval je k nápravě, když požadoval především přezkoumání povolovacích aktů. S potřebnou odezvou se ochránce nesetkal, což je bohužel v jím prošetřovaných kauzách velkých investičních záměrů, do nichž se navíc často promítají i zájmy politické, již poněkud symptomatické.

Palčivým problémem tak nadále podle ochránce zůstává složité dobírání se práva v české kotlině, kdy dochází k tomu, že než v konkrétní věci rozhodne autoritativně soud, bývá příslušný záměr zpravidla dávno realizován. Na druhou stranu je zapotřebí zmínit, že již najdeme i pozitivní příklady. V loňském roce se ochránce zastal obce Pozlovice na Luhačovicku v jejich snahách zabránit zohyzdění okolní krajiny nevzhlednými stožáry velmi vysokého napětí a nelze než kvitovat nedávný nález Ústavního soudu (č.j. Pl. ÚS 16/06 ze dne 1. srpna 2006), kterým „podržel“ nařízení obce, zpochybněné krajským úřadem a ministerstvem vnitra. Právě prostřednictvím předmětného nařízení o stavební uzávěře obec usilovala a usiluje o pro ni přijatelnou podobu předmětného záměru.

V Brně dne 10. října 2006

  JUDr. Otakar Motejl

  veřejný ochránce práv