Ochrana osob omezených na svobodě

V říjnu 2005 informoval veřejný ochránce práv o novele zákona, kterou se jeho stávající povinnosti od 1. ledna 2006 rozšířily o úkol provádět systematické návštěvy všech míst, v nichž se nacházejí osoby omezené na svobodě. Typově charakterizoval zařízení, které do jeho nové působnosti spadají, popsal své budoucí pracovní postupy a vymezil cíle, které chce svými návštěvami dosáhnout[1].

V prvním čtvrtletí 2006 se ochránce zaměřil na dvě tematické oblasti.

1.  Systematické návštěvy policejních cel

Jedním z typů zařízení, v nichž  jsou osoby omezeny na svobodě veřejnou mocí, jsou policejní cely a policejní zařízení obecně. Zákon č. 283/1991 Sb., o Policii ČR, vyjmenovává situace a právní podmínky, za kterých lze osobu umístit do policejní cely. Dále stanoví základní zásady umisťování do cel a jejich režim. Základní interní norma (závazný pokyn policejního prezidenta č. 158/2004 o policejních celách) poté konkretizuje materiální vybavení cel, činnost příslušníků při zacházení se zadrženými osobami a uplatňování jejich základních práv.

Důvodů pro provedení návštěv policejních cel bylo několik. Jedním z nich byl právě aktuální stav právní úpravy. Interní předpisy Policejního prezidia a Ministerstva vnitra, místo aby pouze prováděly jednotlivá ustanovení zákona o Policii ČR, v některých případech spíše samy stanovují rozsah práv a povinností osob omezených na svobodě, což představuje stav pro právní stát neudržitelný. Dalším důvodem pro návštěvy policejních cel byly poznatky jiných kontrolních mechanismů. Jak vyplývá např. z dosud dvou uskutečněných kontrolních návštěv Evropského výboru pro zabránění mučení (CPT), Česká republika stále nedosahuje evropských standardů ochrany práv zadržených osob na policejních služebnách.

Zařízení byla vybrána tak, aby reprezentovala všech 8 krajů původního územního členění, které správa Policie ČR zachovává. Záměrem bylo v každém kraji navštívit nejméně jedno zařízení s policejními celami, a to tím způsobem, že byla vybrána jak zařízení, kde se nacházejí cely určené pro vícehodinové umístění (zadržený zde může v cele strávit až 72 hod), tak cely určené pro krátkodobé umístění (max. 6 hod). Navštívená zařízení reprezentují jak „malá“ obvodní oddělení např. jen s jednou celou, tak vězeňsko eskortní oddělení s více celami.

Návštěvy se uskutečnily v 19 policejních zařízeních. Během návštěv bylo zkontrolováno 110 policejních cel. Návštěvy probíhaly v denních i večerních hodinách, v pracovních dnech i o víkendu. Návštěvy proběhly vždy neohlášeně, aby poznatky získané v jejich průběhu co nejvíce odpovídaly běžné policejní praxi. Informace byly získány z prohlídky zařízení, podrobného rozhovoru s vedoucím oddělení a službu konajícími policisty, z rozhovorů s náhodně vybranými zadrženými osobami, jakož i z dokumentace a evidence.

V závěrečných zprávách z jednotlivých návštěv zařízení byly popsány jak materiální podmínky zadržovaných osob, tak především aplikace ochrany jejich základních práv s doporučeními na změnu zjištěného stavu. Mezi práva zadržované osoby, které byly ochráncem hodnoceny, patří především ochrana lidské důstojnosti, ochrana zdraví, dodržování limitů omezení osobní svobody, informovanost o právech a povinnostech, právo informovat o svém zadržení třetí osobu, právo na obhajobu, ochrana zvláštních skupin osob (cizinci, mladiství a nezletilí, těhotné ženy) a právo podat stížnost. Zkoumáno bylo i vedení evidence a celkové povědomí příslušníků policie o výše uvedených právech. Každá závěrečná zpráva byla komunikována s vedoucím příslušného zařízení. Po vyhodnocení všech zpráv a vyjádření byla vypracována souhrnná zpráva s doporučeními, která bude předložena Policejnímu prezidiu a Ministerstvu vnitra, a zároveň bude uveřejněna na webových stránkách ochránce.

Obecně lze řící, že po vyhodnocení návštěv byly shledány nedostatky především v nejednotné aplikaci právních předpisů ze strany příslušníků Policie ČR. Výsledkem jsou proto doporučení ochránce na doplnění právní úpravy režimu v policejních celách a vyjasnění její aplikace.

Mezi hlavní doporučení na změnu zákona o Policii ČR a trestního řádu patří:

-  Upravit v zákoně o Polici ČR proceduru poučování zadržovaných osob o právech a povinnostech,

-  vyjasnit v zákoně o Policii ČR právní režim připoutání agresivní osoby k pevnému předmětu,

-  objasnit existenci kovových madel pro připoutání agresivní osoby v policejních celách pro vícehodinové umístění, aby bylo dosaženo souladu mezi reálným stavem a textem zákona o Policii ČR,

-  doplnit ustanovení zákona o Policii ČR o nutnost provést tzv. bezpečnostní prohlídku osobou stejného pohlaví, včetně toho, aby u prohlídky nebyla přítomna žádná jiná osoba opačného pohlaví,

-  změnit trestní řád tak, aby bylo zákonem přiznáno právo zadrženého a zatčeného na informování o své situaci třetí osobu.

Mezi hlavní doporučení na úrovni vnitřních předpisů patří:

-  zavedení jednotného písemného formuláře poučení osob umisťovaných do policejní cely o jejich právech a povinnostech, včetně různých jazykových mutací pro cizince,

-  vyjasnění způsobu a evidence dočasného uchování osobních věcí zadržovaných osob,

-  vyjasnění podoby vyjádření lékaře o schopnosti osoby být umístěna na policejní celu a vyjasnění přítomnosti policistů při lékařské prohlídce zadržené osoby,

-  zavedení možnosti zadržené osoby zakoupit si z vlastních prostředků jídlo a pití,

-  zavedení denního a nočního režimu osvětlení cel,

-  doplnění materiálního vybavení cely o plastové kelímky, zubní kartáček a pastu,

-  zavedení optického oddělení toalety a zbytku cely,

-  ponechávání kopií dokumentace zadržovaných osob na útvarech, kde byla osoba zadržována,

-  zavedení evidence donucovacích prostředků prováděných v policejních celách.

Do písemného formuláře poučení osob umísťovaných do policejní cely o svých právech a povinnostech se doporučuje mimo jiné začlenit následující:

-  Právo na poskytnutí právní pomoci a právo informovat třetí osobu,

-  právo na stravu třikrát denně (po 6 hodinách), nejlépe jedno teplé jídlo denně,

-  způsob, jakým může osoba podat stížnost a jakým způsobem bude stížnost vyřízena,

-  k povinnosti podrobit se tzv. bezpečnostní prohlídce doplnit povinnost provést takovou prohlídku osobou stejného pohlaví.

2.  Systematické návštěvy ústavů sociální péče pro tělesně postižené

Veřejný ochránce práv přistoupil k systematickým návštěvám ústavů sociální péče s ohledem na jejich specifičnost (dlouhodobá závislost uživatelů na poskytované péči) logicky rozdílným způsobem, než je tomu u klasických detenčních zařízení typu věznic či policejních cel (viz výše). Cílem návštěv bylo především posílení ochrany osob před tzv. špatným zacházením, tzn. před všemi situacemi, které mohou jakýmkoli způsobem zasáhnout do lidské důstojnosti.

Návštěvy se v prvním čtvrtletí uskutečnily v pěti ústavech sociální péče pro dospělé občany s tělesným postižením. Důvodem pro provedení návštěv v těchto zařízeních byla především dlouhodobá kritika veřejnosti týkající se ochrany práv uživatelů rezidenčních zařízení sociální péče a neexistence kontrolního mechanismu, který by se ochranou práv zde umístěných osob systematicky zabýval. Ve vzorku vybraných ústavů jsou zastoupena zařízení s rozdílnými zřizovateli (Ministerstvo práce a sociálních věcí, kraj, město, Diakonie Českobratrské církve evangelické) a z různých krajů. Konkrétně byly navštíveny:

-  Ústav sociální péče Habrovany (66 uživatelů) – zřizovatel Jihomoravský kraj

-  Ústav sociální péče Plzeň – Bolevec (23 uživatelů) – zřizovatel město Plzeň

-  Ústav sociální péče Hrabyně (170 uživatelů) – zřizovatel MPSV

-  Ústav sociální péče Hořice (81 uživatelů) – zřizovatel Královéhradecký kraj

-  Domov Betlém v Kloboukách u Brna (9 uživatelů) – zřizovatel Diakonie ČCE

Samotná návštěva jednoho ústavu, která byla jeho vedení oznámena několik dní předem, byla rozložena do dvou dnů. Návštěv se zúčastnilo 3-5 zaměstnanců Kanceláře veřejného ochránce práv , vždy byl přítomen odborník z oblasti inspekce kvality sociálních služeb. Průběh návštěv byl ve všech ústavech stejný. Během prvního dne návštěvy byli vylosováni uživatelé, se kterými zaměstnanci Kanceláře provedli druhý den strukturovaný rozhovor a byla provedena prohlídka ústavu. Byl proveden rozhovor s vedením a vybranými pracovníky ústavu, proběhlo společné setkání klientů ústavu se zaměstnanci Kanceláře a proběhla kontrola dokumentace. Druhý den probíhaly rozhovory s vybranými uživateli (vždy alespoň 25% z celkového počtu) a před odjezdem bylo vedení ústavu v rámci diskuse seznámeno s prvotními dojmy a postřehy z návštěvy.

V závěrečných zprávách z jednotlivých návštěv zařízení byly popsány jak materiální podmínky uživatelů, tak především aplikace ochrany jejich základních práv s doporučeními na změnu zjištěného stavu. Mezi práva uživatelů, které byly ochráncem hodnoceny, patří především zachování osobní svobody, svobody rozhodování, ochrana soukromí, ochrana rodinného a partnerského života, právo účasti na společenském životě, právo stížnosti a zajištění lékařské a ošetřovatelské péče.

Každá závěrečná zpráva byla projednána  s vedením ústavu. Po vyhodnocení všech zpráv a obdržených  vyjádření byla vypracována souhrnná zpráva s doporučeními, která bude předložena Ministerstvu práce a sociálních věcí, krajům a odborné veřejnosti, a zároveň bude uveřejněna na webových stránkách ochránce.

Počátkem roku 2007 vstoupí v účinnost zcela nová právní úprava týkající se poskytování sociálních služeb (zákon č. 108/2006 Sb., o sociálních službách, vč. nových prováděcích vyhlášek). Ochránce se bude podílet na podobě právních předpisů, které budou nově upravovat práva obyvatel v zařízeních sociální péče.

Z hlediska současného znění právní úpravy bude ochránce:

-  Iniciovat zrušení ustanovení § 78 odstavce 1 vyhlášky č. 182/1991 Sb., kterou se provádí zákon o sociálním zabezpečení. Uvedené ustanovení upravuje problematiku pobytu obyvatelů mimo ústav sociální péče, přičemž u osob zbavených způsobilosti k právním úkonům je dle současné úpravy tento pobyt podmíněn souhlasem opatrovníka,

-  iniciovat praktické neuplatňování těch ustanovení vyhlášky č. 82/1993 Sb., o úhradách za pobyt v ústavech sociální péče, které neumožňují obyvatelům v případě neodebrání stravy a současného neopuštění ústavu obdržet za tuto neodebranou stravu finanční náhradu. Vzhledem ke skutečnosti, že vyhláška pozbude účinností nového zákona o sociálních službách platnosti, nepovažuje se za nutné přijímat ve věci vyplácení úhrad za neodebranou stravu i v případě, že klient nepobývá mimo ústav, legislativní opatření. Tuto problematiku bude možné v budoucnu řešit v rámci uzavíraných dohod o poskytování sociální služby mezi ústavem a konkrétním uživatelem.

Mezi hlavní doporučení Ministerstvu práce a sociálních věcí jako zastřešujícímu orgánu pro poskytování sociálních služeb lze uvést účinnější metodické vedení a vzdělávání zřizovatelů rezidenčních sociálních služeb, především v době přechodu k nové právní úpravě.

Zřizovatelům zařízení poté ochránce v obecné rovině především doporučuje:

-  Odklonit se od zdravotnického pojetí poskytování ústavní sociální péče,

-  navýšit personál (zavádění individuální sociální práce),

-  propracovat systém vzdělávání zaměstnanců ústavní sociální péče,

-  vykonávat účinné kontroly zaměřené na kvalitu sociálních služeb,

-  započít popř. pokračovat v komunitním  plánování sociálních služeb,

-  apelovat na posudkové lékaře ve smyslu posuzování nejen zdravotního stavu osoby, ale i její soběstačnosti.

Samotným ústavům sociální péče ochránce především doporučuje:

-  V rámci finančních možností postupně provádět rekonstrukci zařízení (jednolůžkové pokoje),

-  zavádět osobní individuální a rizikové plány klientů,

-  zavádět systém klíčových pracovníků či obdobných systémů,

-  postupně navyšovat personál v přímé péči,

-  soustavně pracovat na „odústavnění“ zařízení,

-  zavést účinný systém supervize pracovníků v přímé péči.

V Brně dne 12. října 2005

JUDr. Otakar M o t e j l

veřejný ochránce práv

[1]viz Tisková zpráva ze dne 5. října 2005