Ochránkyně doporučuje změnu deseti zákonů

Souhrnná zpráva veřejného ochránce práv za rok 2013 je poněkud výjimečná. Její obsah totiž spoluutvářeli dva ochránci a dva jejich zástupci. Závěry a stanoviska je třeba připsat dnes již bývalému ochránci Pavlu Varvařovskému, který na svou funkci rezignoval v prosinci 2013, a jeho zástupcům Jitce Seitlové, jejíž funkční období uplynulo v dubnu 2013, a Stanislavu Křečkovi, který se v dubnu 2013 funkce ujal. Do finální podoby zprávy a především do formulace legislativních doporučení pak zasáhla i nová veřejná ochránkyně práv Anna Šabatová, která zprávu Poslanecké sněmovna předložila.

Nejdůležitější část zprávy tvoří doporučení, u nichž ochránkyně předpokládá, že se jimi Poslanecká sněmovna bude zabývat a uloží vládě přípravu příslušných právních předpisů. Z činnosti ochránce v roce 2013 vyplynula potřeba legislativně řešit zejména těchto 10 problémů:

• Ochrana soukromí zaměstnanců: je třeba novelizovat zákon o inspekci práce tak, aby byl doplněn nový správní delikt a přestupek na úseku ochrany soukromí zaměstnanců v případě neoprávněného monitoringu zaměstnanců.
• Postavení osob provozujících malé fotovoltaické elektrárny: je třeba upravit zákony tak, aby provozovatelé malých výroben elektřiny měli nárok na podporu v nezaměstnanosti a aby se pro účely dávek posuzoval jejich skutečný příjem z provozu výrobny. Dnes nemají provozovatelé sebemenších fotovoltaických elektráren, ani když jsou nezaměstnaní, nárok na podporu ani na dávky.
• Průzkumné hydrogeologické vrty: smyslem je chránit práva vlastníků již existujících studní před ztrátou vody v důsledku provedení průzkumného vrtu v sousedství.
• Vydávání rozhodnutí v případě částečného vyhovění žádosti o dávku pomoci v hmotné nouzi: zákon o pomoci v hmotné nouzi by měl být novelizován tak, aby měl Úřad práce ČR povinnost vydávat rozhodnutí nejen v případě nepřiznání dávky, ale i tehdy, kdy žádosti vyhoví pouze částečně. Žadatel v tuto chvíli nemá možnost zjistit, jak úřad jeho žádost posuzoval, co bylo důvodem pouze částečného vyhovění.
• Nahlížení kolizního opatrovníka do správního spisu: kolizní opatrovníci ustanovení soudem v řízeních o věcech nezletilých, mají dítěti zajistit kvalifikovanou a efektivní ochranu jeho práv. Orgány sociálně-právní ochrany dětí jim však s ohledem na stávající právní úpravu neumožňují nahlížet do spisové dokumentace. Kolizní opatrovník je pak u soudu v nerovném postavení oproti dalším účastníkům řízení.
• Nedostatky právní úpravy výkonu rozhodnutí (exekuce): ochránce usiluje o zařazení výluhových příspěvků mezi příjmy postihované srážkami, o postižení jednorázově vyplaceného odstupného srážkami za příslušný počet měsíců, o úpravu postižení jiných příjmů osob ve výkonu trestu odnětí svobody a rovněž o ochranu nepostižitelných příjmů, kdy v praxi stále přetrvává plné postižení příjmů, u nichž zákon exekuci vylučuje nebo připouští pouze srážky, jestliže jsou tyto prostředky zaslány na bankovní účet.
• Doplnění zdravotního postižení jako diskriminačního důvodu do zákona o služebním poměru a zákona o vojácích z povolání: stát jako zaměstnavatel může v současné době ukončit služební poměr se zaměstnancem z důvodu zdravotní nezpůsobilosti, aniž by prokazoval, zda jde o skutečnou překážku výkonu dané profese.
• Přesun důkazního břemene ve sporech o diskriminaci: oběti diskriminace v současné době nemají před soudem stejná procesní práva. Ne u všech zákonem jmenovaných diskriminačních důvodů totiž dochází k přesunu důkazního břemene. Oběti diskriminace např. z důvodu věku, zdravotního postižení či sexuální orientace tak mají složitější důkazní situaci a odrazuje je to od domáhání se svých práv u soudu.
• Veřejná žaloba (actio popularis) v antidiskriminačním zákoně:  antidiskriminační zákon by měl umožňovat podání veřejné žaloby v případě, kdy diskriminace není pouze individuální, ale jde o celospolečenský problém. Právo podat takovou žalobu by měly mít některé nevládní organizace a veřejný ochránce práv.
• Přeřazování odsouzených: procesní postup při zařazování a přeřazování odsouzených do jednotlivých typů věznic by měl být upraven zákonem, stejně jako možnost opravného prostředku, kterým by bylo možné takové zařazení napadnout.

Téměř 60 % doporučení ochránce vede ke změně zákona

V letech 2002 – 2011 předložili veřejní ochránci práv Poslanecké sněmovně 79 legislativních doporučení, z nichž 46 (58 %) našlo odezvu u zákonodárců a vedlo ke změně zákona, byť někdy až po dlouhé době. Od předložení doporučení do nabytí účinnosti nové právní úpravy uplyne průměrně 3,8 let. Ve třetině případů však došlo ke změně právní úpravy už do dvou let. „Uvážíme-li složitost legislativního procesu, změny, k nimž v průběhu minulých let docházelo na politické scéně, a fakt, že doporučení ochránce mnohdy přinášela podněty na rámec plánu legislativních prací každé vlády, dá se říct, že se zákonodárci doporučeními mých předchůdců zabývali.“ konstatuje veřejná ochránkyně práv Anna Šabatová. Připouští, že realisticky nelze očekávat, že by Poslanecká sněmovna a vláda provedla ochráncem doporučovanou změnu zákona vždy okamžitě, i když se to v minulosti již dvakrát stalo. Šlo o hlukovou zátěž z dopravy, kdy ochránce doporučoval přijmout zákon o hodnocení a snižování hluku ve venkovním prostředí, a úpravu zdanění při zrušení a vypořádání podílového spoluvlastnictví k souboru nemovitostí, kdy ochránce doporučoval zdanit jen to, co spoluvlastník nabyl nad dosavadní podíl.

Současně však ochránkyně upozorňuje, že doporučení, která veřejný ochránce práv Poslanecké sněmovně předkládá, vždy vycházejí z jeho šetření a doložitelných poznatků o negativních dopadech určitých situací na občany. Zároveň jde vždy o věci zásadní, které naléhavě vyžadují legislativní řešení. Odkládání doporučení ochránce tak prodlužuje mnohdy neřešitelnou a nespravedlivou situaci, v níž se lidé nacházejí. Nejlépe to ilustruje doporučení k přijetí právní úpravy, která by řešila situaci sirotků, jimž nevznikl nárok na sirotčí důchod, pokud jejich zemřelý rodič nesplnil potřebnou dobu pojištění. Naplnění tohoto doporučení trvalo 8 let.

Jestliže se tedy v aktuálně předkládané zprávě o činnosti uvádí, že z jedenácti doporučení ochránce za rok 2012 jich deset nebylo dosud realizováno, uvítala by ochránkyně, kdyby se jimi zákonodárci zabývali. Problémy, z nichž doporučení vycházejí, totiž dál trvají.

Pokud jde o roky 2002 – 2011, nejvíc legislativních doporučení ochránce se týkalo sociálního zabezpečení. Odráží to skutečnost, že právě sociální dávky a důchody tvoří trvale nejpočetnější skupinu stížností, kterými se ochránce zabývá. Ze čtrnácti doporučení jich 10 skutečně vedlo ke změně právní úpravy. Šlo například o úpravu snižování částky na živobytí u osob nevykonávajících veřejnou službu tak, aby nedopadala na osoby invalidní, se zdravotním postižením, dále například o zápočet doby pro účely důchodového pojištění při neplatném rozvázání pracovního poměru, nebo o řešení situace sirotků, jimž nevznikl nárok na sirotčí důchod, pokud zemřelý rodič nesplnil potřebnou dobu pojištění (naplnění tohoto doporučení ovšem trvalo 8 let).

Úspěšný byl ochránce ve svých doporučeních v civilněprávních věcech. Například v prosazení zániku smluv o spotřebitelském úvěru, jestliže je zrušena s ním související spotřebitelská smlouva. Na doporučení ochránce došlo také ke stanovení nezabavitelné částky na bankovním účtu pro případ exekuce. Významně také posílila práva spotřebitelů, ačkoli nebyly zrušeny rozhodčí doložky ve spotřebitelských smlouvách, jak ochránce rovněž doporučoval.

Z pohledu statistiky je nejúspěšnější oblast pozemkového práva a restitucí, v níž ochránce předložil dvě doporučení, a obě byla v souladu s jeho návrhem realizována. Jednalo se o odškodnění za majetek zanechaný na Podkarpatské Rusi a omezení možnosti zápisu práv do katastru nemovitostí předkládáním starých listin.

Nedaří se naopak v cizinecké agendě, ve věcech státní správy soudnictví a v oblasti dopravy a spojů, kde dosud nebylo realizováno žádné z  legislativních doporučení. Jedná se například o stále chybějící nový zákon upravující činnost znalců a tlumočníků nebo o změnu působnosti silničních správních úřadů, kdy ochránce doporučuje svěřit působnost silničního správního úřadu výhradně obcím s rozšířenou působností.

Fakta roku 2013

• Ochránce obdržel celkem 8401 podnětů k šetření (včetně diskriminace), z nichž 57 % bylo v jeho působnosti, a mohl se jimi zabývat.
• 1335 přijatých podnětů se týkalo sociálního zabezpečení. Je to zhruba o 100 stížnostní méně oproti předchozímu roku.
• Zahájeno bylo 701 šetření, z toho 37 zahájil ochránce z vlastní iniciativy.
• Celkově ochránce vyřídil 9148 podnětů (včetně diskriminace) s tím, že v 675 případech konstatoval pochybení na straně úřadu a ve 20 případech diskriminaci. Úřady svá pochybení většinou samy napravily, pouze ve 25 případech musel ochránce přistoupit k sankci a vyrozumět nadřízený úřad případně informovat veřejnost.
• V průběhu roku ochránce provedl 15 systematických návštěv domovů pro seniory a domovů se zvláštním režimem, 5 návštěv protialkoholních záchytných stanic, 4 policejních stanic a dále zařízení pro výkon ústavní výchovy a psychiatrické nemocnice. Uskutečnilo se i 10 místních šetření v souvislosti se stížnostmi ve vězeňství a na výkon veřejného opatrovnictví.
• Analyzováno bylo 2193 rozhodnutí o správním vyhoštění, 258 rozhodnutí o zajištění cizince či prodloužení zajištění a 13 rozsudků soudů týkající se přezkumu zajištění. V pěti případech ochránce dohlížel na průběh nucených návratů cizinců.
• Ve 42 případech ochránce využil možnost připomínkovat návrhy právních předpisů. K nejdůležitějším patřily věcný záměr novely horního zákona, novela zákona o státních úřednících, novela zákona o sociálních službách, novela antidiskriminačního zákona a návrh zákonů o pobytu cizinců a o volném pohybu občanů EU a jejich rodinných příslušníků.
• V 5 případech ochránce vstoupil jako vedlejší účastník do řízení u Ústavního soudu při projednávání návrhů na zrušení zákonů nebo jejich částí.