Přístup k informacím stále s problémy

K nejzávažnějším problémům, s nimiž se zástupkyně ochránce setkala, patří například zpoplatňování nahlížení do spisů (formou poskytnutí kopie) účastníkům správního řízení, kterým Ministerstvo vnitra fakticky vytváří překážky k uplatnění zákonného práva těchto osob. Ministerstvo zdravotnictví zase odmítá poskytovat údaje o zpracovateli odborného posudku při vyřizování stížností na poskytnutou zdravotní péči. Stěžovatel tak nemá žádnou možnost ověřit si, kdo měl přístup k jeho zdravotnické dokumentaci, zda zpracovatel posudku nebyl podjatý či vůbec měl příslušnou kvalifikaci.

V obou případech se jedná o problémy dlouhodobé. Ministerstvo vnitra i Ministerstvo zdravotnictví opakovaně nerespektují názor ochránce ani stanoviska dalších odborných institucí a odmítají přijmout opatření, která by stávající situaci vyřešila. Toto zveřejnění je tedy sankcí ochránce vůči Ministerstvu vnitra a Ministerstvu zdravotnictví podle § 20 odst. 2 zákona o veřejném ochránci práv.

Chybné posuzování žádostí o informace

Listina základních práv a svobod zaručuje právo občanů na informace a státním orgánům a orgánům územní samosprávy ukládá povinnost poskytovat informace o své činnosti. Podmínky poskytování informací stanovuje zákon 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, podle něhož jsou uvedené instituce povinny poskytovat informace vztahující se k jejich působnosti a rozhodovací činnosti.

Zástupkyně ochránce opakovaně naráží na chybný postup úřadů při vyřizování žádostí občanů o informace či o nahlédnutí do spisu. Týká se to zejména stavebních úřadů, ale zástupkyně ochránce nevylučuje, že stejné chyby dělají i jiné úřady.

Občan obvykle požádá o kopii konkrétní listiny ze spisu a úřad mu ji odmítne poskytnout. Tvrdí, že žadatel není účastníkem daného řízení a nesplňuje požadavky správního řádu pro nahlížení do spisu. Neberou v úvahu zákon o svobodném přístupu k informacím a právo každého občana na určitý rozsah informací o úřední činnosti. Podle zástupkyně ochránce nelze tuto žádost chápat jako žádost o nahlédnutí do spisu podle správního řádu, ale jako žádost o informaci podle zákona 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím. Jestliže je žádost nesrozumitelná a úřad si není jistý, zda občan žádá o nahlédnutí do spisu nebo o informace podle zákona 106/1999 Sb., ve lhůtě do sedmi dnů úřad žadatele vyzve k upřesnění.

Pokud dokument obsahuje údaje, které podle tohoto zákona poskytnout nelze, úřad je začerní nebo jiným způsobem z dokumentu odstraní.

Zástupkyně ochránce v této souvislosti upozorňuje, že nahlížení do spisu podle správního řádu je ve srovnání se svobodným přístupem k informacím speciální a „privilegovanou“ formou získání informací. Jako taková je určena jen přesně vymezenému okruhu osob (účastníkům řízení a osobám, které prokáží právní zájem). Těm nesmí být nic ze spisu utajeno. Ovšem tvrzení, že stejné podmínky musí splnit i ten, kdo žádá pouze o informace a kopie některých dokumentů bez osobních údajů, je podle zástupkyně ochránce obcházením zákona o svobodném přístupu k informacím a porušením ústavy.

Úřady by měly být schopny rozlišovat, kdy občan žádá o informace a kdy o nahlížení do spisu podle správního řádu. Měly by být schopny vysvětlit žadatelům, na jaké informace mají právo a postupovat v souladu s principy otevřenosti veřejné správy.

Po opakovaném upozorňování akceptovalo Ministerstvo vnitra některé argumenty ochránce a zpracovalo metodickou pomůcku pro úředníky státní správy. Ministerstvo v dokumentu objasňuje problém poskytování informací ve správních řízeních a mj. poučuje úředníky, aby v případě pochybností neodmítali informace poskytnout, ale vyzvali žadatele o upřesnění žádosti.

Spor ministerstev poškozuje občany

Už v roce 2006 zahájil ochránce šetření z vlastní iniciativy ve věci zpoplatňování kopií dokumentů pro účastníky správních řízení při nahlížení do spisů. Celá řada podnětů občanů a následné šetření ukázaly, že existují výkladové problémy týkající se poskytování kopií dokumentů ze správních spisů účastníkům řízení, kteří uplatňují své právo nahlížet do spisu a získat z něj kopie dokumentů.

Pokud řízení pravomocně neskončilo, je podle zástupkyně ochránce nepřípustné vyžadovat správní poplatek za pořízení kopií dokumentů ze správních spisů od účastníků řízení. Účastník řízení má právo vyjádřit se v plném rozsahu ke všem podkladům řízení, a jestliže zákon takové právo přiznává, nemůže ho zároveň omezovat nepřiměřeným poplatkem. Opačný výklad zákona je podle zástupkyně ochránce v rozporu s právem účastníka na spravedlivý proces garantovaný Listinou základních práv a svobod.

Správní poplatek má být v průběhu řízení účtován pouze osobám, které nejsou účastníky řízení, ale které prokáží právní zájem o projednávanou záležitost. Účastníkům řízení by měl být správní poplatek účtován jen v případě, že správní řízení již bylo pravomocně skončeno a kdy je tedy zjevné, že příslušné dokumenty nebudou sloužit k uplatnění práva účastníka vyjádřit se k řízení.

Gestor zákona o správních poplatcích – Ministerstvo financí – se shoduje s ochráncem v tom, že nahlížení do spisů není pro účastníky řízení zpoplatněno. Ministerstvo vnitra však tento názor dlouhodobě odmítá. Trvá na tom, že pokud není ve správním řádu výslovně uvedeno, že nahlížení do spisu není pro účastníky řízení zpoplatněno, neexistuje zákonná opora, na základě které by správní orgány mohly kopie dokumentů poskytnout bez uhrazení správního poplatku.

Na tomto stanovisku Ministerstvo vnitra trvá i přes opakovaná upozornění zástupkyně ochránce, že žádný zákon nesmí být aplikován způsobem, který by byl v rozporu s ochranou základních práv a svobod a s ústavními principy, což ostatně potvrzují i rozhodnutí Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu. Přestože ochránce ministerstvu v uplynulých letech poskytl řadu konkrétních případů, Ministerstvo vnitra stále tvrdí, že nemá k dispozici poznatky o tom, že by v důsledku jeho výkladu zákona docházelo k porušování práva na spravedlivý proces.

Spor se přesunul do otázky kompetencí obou ministerstev. Podle názoru Ministerstva vnitra se problém sice týká správních poplatků, které patří do působnosti Ministerstva financí, ale jde zároveň o výklad správního řádu, který může vykládat právě Ministerstvo vnitra. Poté, co obě ministerstva odmítla ochráncem navrhované dohadovací řízení, které by vyjasnilo a sjednotilo názory a postoje obou ministerstev, rozhodl se ochránce předložit tuto záležitost vládě s tím, že výsledky právní analýzy vedou ochránce k přesvědčení, že rozhodujícím ve věci správních poplatků by mělo být Ministerstvo financí.

Zástupkyně ochránce v této souvislosti upozorňuje také na paradox zpoplatnění poskytnutí informací formou kopií. Pokud občan žádá kopii dokumentu ze „svého“ spisu s odvoláním na správní řád a své postavení účastníka v daném řízení, zaplatí víc, než kdyby o tu samou kopii žádal jako občan podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím. Podle tohoto zákona totiž dostane kopii (se začerněnými osobními a dalšími údaji) za cenu nákladů na běžné zkopírování. Při odvolání se na správní řád a na své postavení účastníka řízení dostane podle současné praxe prosazované Ministerstvem vnitra tutéž kopii i včetně citlivých údajů, ovšem za správní poplatek několikanásobně vyšší.

Neposkytování kopií odborných posudků a utajování zpracovatele posudku

Není-li občan spokojen s poskytnutou zdravotní péčí, může žádat její přezkoumání. Ministerstvo zdravotnictví v takových případech nechá zpracovat posudek nezávislého odborníka a tento posudek pak slouží jako podklad pro rozhodnutí ústřední znalecké komise. Přestože zákon zaručuje občanovi právo znát veškeré informace shromažďované k jeho zdravotnímu stavu včetně informací obsažených v odborném posudku, zástupkyně ochránce zjistila, že Ministerstvo zdravotnictví odmítalo stěžovatelům kopie posudků poskytovat.

Na základě šetření zástupkyně ochránce sice ministerstvo věc přehodnotilo a kopie nyní poskytuje, i nadále však odmítá poskytovat údaje o odborníkovi, který na základě pověření ministerstva posudek zpracoval a byl případně rovněž jedním z členů ústřední znalecké komise. Z kopie odstraní jeho jméno, odbornost a pracoviště. Svůj postoj ministerstvo zdůvodňuje především ochranou osobních údajů a tvrzením, že zpracovatel posudku není v pozici úřední osoby a neplní úkoly náležející do výkonu státní správy.

Toto tvrzení však vyvrací fakt, že mezi odborníkem a ministerstvem vzniká pracovněprávní vztah – uzavírají mezi sebou dohodu o provedení práce. Argumentaci ministerstva vyvrací i znění § 67b odst. 10 zákona o péči o zdraví lidu, podle kterého mohou do zdravotnické dokumentace v nezbytně nutném rozsahu nahlížet lékaři pověření Ministerstvem zdravotnictví k vypracování odborného stanoviska pro vyřizování konkrétních stížností. Pověřený lékař tak plní úkol v rámci výkonu státní správy a je v pozici „zaměstnance státní správy“. Zákon totiž neumožňuje, aby jakákoliv „soukromá osoba“ nahlížela bez souhlasu pacienta do jeho zdravotnické dokumentace.

Stěžovatel může být mimoto pozván na jednání znalecké komise a zde se seznámit s jednotlivými členy komise, zjistit jejich jména i odbornost. Je proto zcela zřejmé, že ani vyhláška o znaleckých komisích nepředpokládá, že by složení komise bylo tajné.

S ohledem na postoj ministerstva požádala zástupkyně ochránce o právní názor Úřad pro ochranu osobních údajů. Také z jeho stanoviska je jednoznačné, že identifikační údaje těch, kteří se na prošetření stížností podílejí, mohou být sděleny. Úřad pro ochranu osobních údajů potvrdil, že externí odborník pověřený Ministerstvem zdravotnictví zpracovat posudek pro účely šetření stížnosti se dostává do pozice „zaměstnance“ veřejné správy, zpracování posudku je jeho veřejnou činností, za niž získává odměnu z veřejných prostředků. Z tohoto důvodu zastává Úřad pro ochranu osobních údajů názor, že zákon o ochraně osobních údajů nebrání ministerstvu poskytnout stěžovateli jméno autora posudku.

Nejen podle zástupkyně ochránce, ale i podle důvodové zprávy k novele zákona o péči o zdraví lidu (zákon č. 111/2007Sb.), kterou zpracovalo Ministerstvo zdravotnictví, má pacient právo vědět, komu a jaké informace o jeho zdravotním stavu byly poskytnuty, aby tak mohl uplatnit právo kontroly, zda informace o jeho zdravotním stavu (zejména pokud byly poskytnuty bez jeho souhlasu), byly poskytnuty v souladu s právním stavem. Jen za takových podmínek si může ověřit, zda se jeho záležitostí zabývaly osoby s odpovídající odborností, nepodjaté a nezávislé na pracovišti, vůči němuž byla stížnost směřována. Pokud ministerstvo tyto údaje neposkytuje, oslabuje důvěru občanů ve státní instituce a toto jednání může působit jako snaha utajit nesprávný postup úřadu nebo pochybení při poskytnutí zdravotní péče.

S ohledem na zjištěné skutečnosti i stanovisko Úřadu pro ochranu osobních údajů zástupkyně ochránce opakovaně vyzývala Ministerstvo zdravotnictví ke změně postupu. Ani tyto výzvy, ani třístranná jednání se zástupci ministerstva a ÚOOÚ však dosud nevedly k pozitivnímu závěru.